Доклад на БКОНК от 12.07.2026 г.
БЪЛГАРСКА КАМАРА ЗА ОБРАЗОВАНИЕ, НАУКА И КУЛТУРА
София 1000, ул. “Солунска” № 21, ет. 3
Пощенска кутия № 26, Пощенски клон 1164
Тел.: +359 2 865 31 89, Мобл. Тел +359 886 567 855
www.bkonk.bg, e-mail: Този имейл адрес е защитен от спам ботове. Трябва да имате пусната JavaScript поддръжка, за да го видите.
Д О К Л А Д
от председателя на БКОНК[1]
Проф. д-р Манол Рибов
на тема
„Как видяхме управленската и законодателна програма на
съвременната демократична държава и тяхното финансово осигуряване
чрез бюджета“
В условията на съвременната демократична държава ефективното управление се осъществява чрез две взаимно допълващи се системи - управленската програма и законодателната програма. Първата определя конкретните политики, цели и практически действия на изпълнителната власт, а втората създава необходимата нормативна основа, която регламентира обществените отношения и осигурява правните предпоставки за реализиране на управленските решения. Само при тяхното съгласувано функциониране могат да бъдат постигнати устойчиво развитие, висока ефективност на публичното управление и защита на обществения интерес.[2]
Управленската програма представлява стратегически документ, който определя приоритетите, целите, задачите, мерките, сроковете, отговорните институции, необходимите ресурси и очакваните резултати от дейността на изпълнителната власт през определен управленски период. Тя се основава на програмата на правителството, националните стратегии за развитие, обществените потребности и международните ангажименти на държавата. Нейното предназначение е да превърне политическите приоритети в конкретни управленски действия, насочени към подобряване на общественото благосъстояние.
По своята структура управленската програма следва да бъде организирана по сектори, тъй като всеки обществен сектор има свои специфични цели, проблеми, ресурси и механизми за развитие. Обикновено тя включва секторите икономика, финанси, образование, наука, здравеопазване, социална политика, енергетика, земеделие, индустрия, транспорт, цифровизация, околна среда, регионално развитие, култура, правосъдие, вътрешна сигурност, отбрана, външна политика и други области от публичното управление. За всеки сектор следва ясно да бъдат формулирани стратегическите цели, конкретните програми и проекти, необходимите финансови средства, сроковете за изпълнение и показателите за оценка на постигнатите резултати.
Но има и нещо друго. В управленската програма следва да намерят отражение и текущи, значими проблеми, като например отказът на инвеститорите на „Bosh“ и „Rheinmetall“ да инвестират в страната ни и случаят с турската компания „Боташ“.
Първият от разглежданите проблеми е свързан с привличането и задържането на стратегически чуждестранни инвеститори, което представлява един от най-важните фактори за повишаване на конкурентоспособността на националната икономика, ускоряване на технологичната модернизация и създаване на работни места с висока добавена стойност. Компании като „Bosch“ и „Rheinmetall“ извършват инвестиционните си анализи въз основа на комплексна оценка на икономическата, правната и институционалната среда. Поради това предотвратяването на евентуален отказ от инвестиции изисква последователна държавна политика, основана на предвидимост, стабилност и партньорство.
На първо място държавата следва да гарантира стабилна законодателна и регулаторна среда. Честите промени в нормативната уредба, продължителните административни процедури и липсата на последователност в икономическата политика увеличават инвестиционния риск и намаляват доверието на международните компании. Инвеститорите предпочитат държави, в които правилата са ясни, устойчиви и еднакво приложими към всички стопански субекти.
Особено значение има намаляването на административната тежест. Издаването на разрешения за строителство, екологични оценки, присъединяване към техническата инфраструктура и останалите административни процедури следва да бъдат максимално дигитализирани, с нормативно определени кратки срокове и ясно разпределена институционална отговорност. Всеки необоснован административен отказ или продължително забавяне увеличава вероятността инвеститорът да насочи проекта си към друга държава.
Не по-малко важно условие е изграждането на конкурентоспособна инфраструктура. Съвременните производствени предприятия се нуждаят от надеждно електрозахранване, природен газ, водоснабдяване, високоскоростни телекомуникации, автомагистрали, железопътни връзки, логистични терминали и добре развити индустриални паркове. Липсата на подобна инфраструктура увеличава производствените разходи и намалява инвестиционната привлекателност.
Съществен фактор е и наличието на квалифицирани човешки ресурси. В тази връзка е необходимо развитието на дуалното обучение, разширяването на инженерните и техническите специалности във висшите училища, както и създаването на устойчиво сътрудничество между университетите, професионалните гимназии и индустриалните предприятия. За високотехнологичните производства човешкият капитал често има по-голямо значение от размера на предоставените финансови стимули.
Държавата следва да развива и активна инвестиционна политика, включваща изграждане на индустриални зони с предварително осигурена инфраструктура, ускорено административно обслужване чрез принципа на „едно гише“, както и прозрачни механизми за предоставяне на инвестиционни стимули в съответствие с правилата на Европейския съюз относно държавните помощи. Подобни стимули могат да бъдат насочени към обучение на персонала, научноизследователска и развойна дейност, внедряване на иновации и изграждане на необходимата публична инфраструктура.
Изключително важно значение има правовата държава. Независимата съдебна система, ефективната защита на правото на собственост, предвидимото правораздаване и безкомпромисното противодействие на корупцията създават доверие у международните инвеститори. Капиталът търси не само икономическа изгода, но и сигурност, че поетите договорни ангажименти ще бъдат защитени от закона.
Важен елемент представлява и политическата предвидимост. Инвестиционните проекти на компании като Bosch и Rheinmetall обикновено се планират за период от десетилетия. Поради това инвеститорите очакват стратегическите икономически приоритети да се запазват независимо от политическите промени и смяната на правителствата. Широкият обществен и политически консенсус относно значимите инвестиционни проекти значително намалява възприемания риск.
Съществено значение има и развитието на иновационната екосистема. Подкрепата за научните изследвания, технологичните паркове, центровете за върхови постижения и съвместните проекти между науката и индустрията създава благоприятна среда за високотехнологичните производства. За компании с интензивна научноизследователска дейност подобна среда представлява сериозно конкурентно предимство.
Необходимо е също така държавата да осъществява постоянен институционален диалог с големите инвеститори. Създаването на механизъм за регулярно обсъждане на възникналите проблеми, своевременното им разрешаване и предоставянето на административно съдействие показват ангажираност към дългосрочното развитие на инвестиционните проекти.
Следователно предотвратяването на отказа от инвестиции на водещи международни компании не зависи от единична мярка, а от цялостното качество на инвестиционната среда. Само съчетаването на стабилно законодателство, ефективна администрация, качествена инфраструктура, квалифицирана работна сила, правна сигурност, ниски нива на корупция, последователна индустриална политика и активно институционално партньорство може да превърне България в предпочитана дестинация за стратегически инвестиции. Именно по този начин се изгражда устойчива икономика, способна да привлича високотехнологични производства, да повишава производителността на труда и да укрепва дългосрочната конкурентоспособност на държавата.
Другият проблем се отнася за договора между „Булгаргаз“ и „Боташ“, подписан през януари 2023 г., който предвижда дългосрочен достъп до терминали за втечнен природен газ (LNG) и до турската газопреносна система срещу фиксирани плащания. Критиците на договора твърдят, че при по-ниско от очакваното използване на резервирания капацитет България заплаща значителни суми независимо от реално пренесените количества газ.
Защитниците на договора подчертават, че той осигурява стратегически достъп до LNG инфраструктура и допринася за диверсификацията на доставките. Оценката на икономическия ефект зависи от начина на използване на капацитета и от пазарната конюнктура. По темата са извършвани проверки и са публикувани анализи от български институции.
Ако се приеме, че договорът действително създава съществена финансова тежест, възможните действия включват предоговаряне на договора, максимално използване на резервирания капацитет, развитие на регионален газов хъб, правен анализ на договора, повишаване на прозрачността, парламентарен и одитен контрол, и ускоряване на диверсиикацията и енергийните доставки. Предоговаряне на договора може да се реализира чрез преговори между страните с цел промяна на ценовите условия, минималните задължителни плащания, срока на договора или условията за достъп до инфраструктурата. Това обикновено е най-предпочитаният вариант, ако и двете страни имат интерес. Освен това е възможно максимално използване на резервирания капацитет, така че вече заплатените такси да бъдат компенсирани чрез по-голям внос и търговия с природен газ. Това може да включва привличане на международни търговци и използване на капацитета за доставки към други държави в региона. Също така е ъзможно развитие на регионален газов хъб, при който България използва достъпа до турските LNG терминали като конкурентно предимство за транзит и препродажба на природен газ към съседни пазари. Възможно е и извършването на правен анализ на договора, включително проверка дали са налице основания за изменение, прекратяване или използване на предвидените механизми за разрешаване на спорове. Подобни действия трябва да се основават на конкретните договорни клаузи и приложимото право. Също важна част е повишаването на прозрачността, чрез публикуване (доколкото това е допустимо) на ключовите параметри на договора, икономическите анализи и оценките на въздействието, за да се подпомогне общественият и парламентарният контрол. Освен това, може да се извърши парламентарен и одитен контрол, ако има съмнения относно начина на сключване на договора или неговата икономическа обоснованост. Това може да включва проверки от компетентните контролни органи и, при наличие на законови основания, търсене на отговорност. Друг възможен вариант е ускоряване на диверсификацията на енергийните доставки, включително чрез развитие на междусистемните връзки, използване на други LNG терминали и увеличаване на местните възможности за съхранение и управление на газови резерви. Така зависимостта от един конкретен договор намалява.
В практиката предоговарянето обикновено е най-малко рисковият първи подход, ако има готовност и от двете страни. Ако това не доведе до резултат, могат да се разгледат и други правни или търговски възможности, но те следва да бъдат внимателно оценени с оглед на международното право, договорните клаузи и потенциалните финансови последици.
В крайна сметка най-доброто решение би било това, което едновременно минимизира финансовите загуби за България, гарантира сигурността на енергийните доставки и запазва коректните международни отношения, като се основава на обективен икономически и правен анализ, а не само на политически оценки.
Наред с управленската програма особено важно място заема законодателната програма, която представлява предварително планирана система от закони, кодекси, подзаконови нормативни актове, изменения и допълнения на действащото законодателство, необходими за осъществяване на държавната политика. Чрез нея се създава нормативната рамка, която гарантира законосъобразното функциониране на държавните институции, защитата на правата на гражданите, развитието на икономиката и ефективното управление на публичните ресурси.
В една демократична държава законодателната програма следва да обхваща както приемането на нови закони, така и изменението, допълнението или отмяната на съществуващи нормативни актове. Към нея се включват и необходимите подзаконови нормативни актове – правилници, наредби, инструкции, методики и други актове, които конкретизират прилагането на законите в практиката. По този начин се осигурява единство между законодателната воля на парламента и практическата дейност на изпълнителната власт.
Особено значение има съгласуването между управленската и законодателната програма. Всяка значима реформа в икономиката, образованието, здравеопазването, енергетиката, правосъдието или социалната политика изисква едновременно разработване на управленски мерки и съответните нормативни промени. Липсата на необходима законодателна подкрепа често води до невъзможност за практическо реализиране на управленските решения, а приемането на закони без ясна управленска програма създава риск от тяхното формално съществуване без реално приложение.
Реализирането както на управленската, така и на законодателната програма е пряко свързано с държавния бюджет. Бюджетът представлява основният финансов инструмент, чрез който държавата осигурява ресурсите за изпълнение на своите политики. В него следва да бъдат предвидени необходимите средства както за функционирането на държавните институции, така и за реализирането на конкретните секторни програми, инвестиционни проекти, социални дейности, инфраструктурни обекти, научни изследвания, образователни реформи и други публични инициативи.
Наред с традиционните източници на бюджетни приходи – данъците, митата, акцизите, осигурителните вноски, държавните такси, приходите от държавна собственост и държавните заеми, съвременната демократична държава разполага с възможности да разшири своята приходна база чрез използването на нови финансови инструменти и по-ефективното управление на публичните активи. В условията на глобална конкуренция, технологични промени и нарастващи обществени потребности все по-голямо значение придобива не толкова увеличаването на данъчната тежест, колкото намирането на устойчиви и икономически ефективни източници на приходи, които да не възпрепятстват развитието на бизнеса и инвестициите.
Един от най-значимите резерви е повишаването на събираемостта на съществуващите публични вземания. В много държави значителни финансови ресурси се губят вследствие на сивата икономика, укриването на данъци, данъчните измами, контрабандата, незаконната търговия и неефективното събиране на публичните задължения. Внедряването на електронно управление, дигитални системи за данъчен контрол, изкуствен интелект при анализа на риска и автоматизирания обмен на информация между институциите може да увеличи бюджетните приходи без промяна на данъчните ставки.
Съществен потенциал притежава и ефективното управление на държавната собственост. Държавата разполага със значителни недвижими имоти, земеделски земи, горски територии, водни ресурси, пристанища, летища, индустриални зони, концесионни обекти, минерални находища, енергийни ресурси и участия в търговски дружества. Чрез професионално управление, прозрачни концесионни процедури, публично-частни партньорства и повишаване на ефективността на държавните предприятия тези активи могат да генерират значително по-високи приходи в бюджета.
Друг перспективен източник са концесионните възнаграждения и лицензионните такси за използването на природни ресурси, електронни съобщителни честоти, пристанищна и летищна инфраструктура, добив на подземни богатства, водоползване и други публични ресурси. Размерът на тези плащания следва да бъде определян така, че едновременно да стимулира инвестициите и да гарантира справедлив обществен доход от използването на националното богатство.
Особено значение придобиват публично-частните партньорства, при които частният сектор участва във финансирането, изграждането и експлоатацията на инфраструктурни и обществени проекти. Макар тези механизми сами по себе си да не представляват бюджетен приход, те намаляват необходимостта от пряко бюджетно финансиране и позволяват ограничените публични средства да бъдат насочени към други приоритетни дейности.
Все по-важен финансов ресурс представляват средствата от Европейския съюз, включително фондовете по Кохезионната политика, Общата селскостопанска политика, Механизма за възстановяване и устойчивост, програмите „Хоризонт Европа“, „Цифрова Европа“, LIFE, Connecting Europe Facility и други европейски финансови инструменти. Макар тези средства формално да не са данъчни приходи на държавата, тяхното ефективно усвояване значително намалява необходимостта от национално бюджетно финансиране на редица инвестиционни проекти.
Възможност за увеличаване на публичните приходи съществува и чрез развитието на иновациите, високотехнологичните производства, дигиталната икономика, износа на услуги с висока добавена стойност и интелектуалната собственост. Колкото по-конкурентоспособна е икономиката, толкова по-високи са данъчните постъпления, без да се увеличават данъчните ставки. Именно икономическият растеж остава най-устойчивият източник на бъдещи бюджетни приходи.
Значителен потенциал имат и държавните инвестиционни фондове, когато националното законодателство допуска тяхното създаване. Чрез професионално управление на част от публичните активи, дивиденти от държавни участия и инвестиции в стратегически отрасли могат да се формират допълнителни приходи за бюджета при спазване на принципите на прозрачност, риск мениджмънт и финансова устойчивост.
Все по-актуални стават и екологичните икономически механизми, като приходи от търговия с емисии на парникови газове, екологични такси, плащания за използване на природни ресурси и други инструменти, свързани с прехода към нисковъглеродна икономика. При правилно управление тези приходи могат едновременно да стимулират устойчивото развитие и да осигуряват допълнителен финансов ресурс за обществени инвестиции.
Не бива да се подценява и ролята на доброволните публични дарения, целевите фондове, академичните и научните фондове, както и партньорствата с международни финансови институции при финансиране на значими обществени проекти. Макар техният относителен дял да е ограничен, те могат да бъдат важен допълващ ресурс за образование, култура, здравеопазване, наука и иновации.
Най-големият неизползван резерв обаче остава повишаването на производителността на труда, конкурентоспособността на икономиката, намаляването на корупцията, ограничаването на административните разходи и ефективното управление на публичните средства. Колкото по-висока е икономическата активност, колкото по-малко са загубите от неефективност и злоупотреби и колкото по-качествено се управляват публичните ресурси, толкова по-големи ще бъдат приходите в държавния бюджет без необходимост от увеличаване на данъчната тежест върху гражданите и бизнеса.
Следователно устойчивото нарастване на бюджетните приходи следва да се основава преди всичко на икономически растеж, добро управление, висока събираемост, ефективно използване на публичните активи, иновации, международно финансиране и прозрачност, а не единствено на повишаване на данъците. Именно подобен подход позволява едновременно укрепване на публичните финанси и насърчаване на дългосрочното развитие на държавата.
Освен изброените формални предпоставки за управлението на държавата е неободимо отново и отново да се обърнем към ценностите на хората. Давайки си сметка, че финансовото осигуряване чрез бюджета на управленската и законодателна програма не би следвало да се осъществява само на обичайните приходи в бюджета, а следва преди всичко да се разчита на ценностите на хората в трудоспособна възраст и по-конкретно на производителнстта на труда, дисцилината и на тяхната креативност, които рефлектират върху конкурентоспособността на крайния продукт, който се създава.
Всяко подценяване на ценностите на нацията, осъществено чрез действие или бездействие на ръководните органи на държавата има тежки последици, на които сме свидетели днес. Един от най-показателните примери за трудностите, съпътствали реформата на българското висше образование през първите години на демократичния преход, е свързан с развитието на юридическото образование. След политическите промени през 1989 г. обществото изпитваше остра необходимост от ново поколение юристи, които да изграждат институциите на демократичната държава, да подпомагат развитието на пазарната икономика, да защитават правата на човека и да прилагат законодателството на Европейския съюз. Повишеното обществено търсене на юридическо образование доведе до бързо увеличаване на броя на висшите училища и структурите, предлагащи обуче0ние по специалност „Право“.
За съжаление, този процес не винаги беше съпроводен с достатъчно ефективен държавен контрол. В условията на все още изграждаща се нормативна уредба и недостатъчно развитата система за институционална и програмна акредитация в отделни случаи бяха откривани юридически специалности и звена, за които възникнаха съмнения дали разполагат с необходимия академичен потенциал, хабилитиран преподавателски състав, материална база, библиотечен фонд и научноизследователска дейност, каквито изисква Законът за висшето образование. Това породи сериозен обществен дебат относно качеството на подготовката на бъдещите юристи и доверието в издаваните дипломи.
Проблемът далеч не се изчерпваше единствено с формалното разкриване на нови специалности. Въпросът имаше много по-дълбоко обществено значение. Юристът не е обикновен специалист. Той е бъдещ съдия, прокурор, следовател, адвокат, нотариус, съдебен изпълнител, държавен служител, народен представител, министър или университетски преподавател. Качеството на неговата подготовка неизбежно се отразява върху функционирането на цялата правова държава. Следователно всяко компрометиране на юридическото образование представлява риск не само за отделния студент, но и за обществото като цяло.
Именно поради това през следващите години Министерството на образованието и науката започна значително да засилва контрола върху откриването и функционирането на юридическите специалности. Бяха извършени проверки относно спазването на нормативните изисквания, а при наличие на данни за евентуални нарушения се сезираха компетентните държавни органи, включително прокуратурата. Тези действия имаха за цел не ограничаване на университетската автономия, а гарантиране на законността, качеството на обучението и обществения интерес.
Случаят показа една принципна закономерност, която е валидна за всяка демократична държава. Университетската автономия е фундаментална ценност, но тя не означава отсъствие на контрол. Автономията предполага свобода на научното творчество, академичното управление и образователната дейност, но същевременно изисква стриктно спазване на закона, професионалните стандарти и критериите за качество. Когато държавата допуска компромиси при подготовката на бъдещите юристи, тя рискува да отслаби доверието в съдебната система, в държавните институции и в самото право като основен регулатор на обществените отношения.
Поуката от този период е особено актуална и днес. В условията на бързо развитие на дигиталните технологии, изкуствения интелект, европейската интеграция и постоянно променящото се законодателство юридическото образование следва да се развива не чрез количествено увеличаване на специалностите, а чрез непрекъснато повишаване на академичните стандарти, засилване на практическата подготовка, развитие на научните изследвания и ефективно взаимодействие между университетите, съдебната власт, адвокатурата и държавните институции. Само при подобен подход юридическото образование може да изпълни своята основна обществена мисия – да подготвя висококомпетентни специалисти, които да бъдат гарант за върховенството на правото, справедливостта и демократичното развитие на държавата.[3]
В този ред на мисли, бихме отбелязали сентенцията „Ако се трудиш усърдно и спазваш правилата, всичко ще се уреди“, произтича от протестантското направление на католическата вяра. По-конкретно, тя се свързва с т.нар. протестантска трудова етика, развита особено в ученията на Жан Калвин и други протестантски реформатори.[4]
Финансирането на управленските програми се осъществява чрез програмното бюджетиране, при което за всяка програма се определят конкретни финансови ресурси, очаквани резултати и измерими показатели за ефективност. По този начин публичните средства се обвързват не просто с административното функциониране на институциите, а с постигането на ясно определени обществени цели. Това позволява по-висока ефективност, прозрачност, отчетност и контрол върху използването на бюджетните средства.
От своя страна законодателната програма също предполага осигуряване на финансов ресурс. Изготвянето на законопроекти, извършването на оценки на въздействието, обществените консултации, експертните анализи, изграждането на нови административни структури, обучението на служителите и внедряването на информационни системи често изискват значителни бюджетни средства. Поради това всяка законодателна инициатива следва да бъде придружена от финансова обосновка, която оценява необходимите разходи и очакваните обществени ползи.
Съвременното демократично управление поставя особен акцент върху оценката на резултатите. Както управленската, така и законодателната програма следва периодично да бъдат анализирани чрез система от количествени и качествени показатели, които да показват доколко са постигнати поставените цели, каква е ефективността на изразходваните публични средства и какво е въздействието върху обществото. Това позволява своевременно актуализиране на политиките и по-добро използване на бюджетните ресурси.
Важен елемент на този процес е и обществената прозрачност. Гражданите, професионалните организации, научната общност и неправителственият сектор следва да участват както при разработването на управленските и законодателните програми, така и при оценката на тяхното изпълнение. По този начин се гарантира, че публичните политики отразяват реалните обществени потребности и че разходването на бюджетните средства се осъществява законосъобразно, ефективно и в интерес на обществото.
Следователно управленската програма и законодателната програма представляват двата основни стълба на съвременното демократично управление. Първата определя какво следва да бъде постигнато чрез публичните политики, а втората създава правната рамка, чрез която тези политики могат да бъдат реализирани. Тяхното изпълнение е неразривно свързано с държавния бюджет, който осигурява необходимия финансов ресурс за превръщането на стратегическите цели в реални обществени резултати. Само при наличие на добре планирани управленски програми, качествено законодателство, устойчиво бюджетно финансиране и ефективен обществен контрол държавата може успешно да реализира своите функции и да гарантира икономическо развитие, социална стабилност, правова държава и по-високо качество на живот за своите граждани.
След като бъдат определени управленската програма по отделните обществени сектори и законодателната програма, следващият етап от тяхното реализиране е тяхното функционално конкретизиране. Това означава всяка програма да бъде разгледана не само като съвкупност от цели и дейности, а като цялостна система за управление, в която ясно са определени управленските функции, отговорностите, правомощията, механизмите за контрол и редът за изпълнение. Именно чрез подобен системен подход се гарантира, че публичните политики няма да останат само политически намерения, а ще се превърнат в практически реализуеми решения с измерими обществени резултати.
На първо място стои функцията по вземане на управленски решения. Във всяка секторна програма следва да бъде ясно определено кой държавен орган взема стратегическите, оперативните и текущите решения. В зависимост от характера на съответния сектор това могат да бъдат Министерският съвет, съответното министерство, държавна агенция, изпълнителна агенция, областен управител, общински съвет или кмет. Наред с това трябва да бъдат определени процедурите за подготовка на решенията, използваните анализи, оценките на въздействието, обществените консултации и експертните становища, върху които се основава окончателното управленско решение.
Не по-малко важно е делегирането на права и правомощия. Съвременното публично управление не допуска концентрация на всички управленски решения в един административен център. Напротив, то предполага ясно разпределение на компетентностите между различните равнища на управление. Чрез делегирането на права се определя кои решения могат да бъдат вземани на национално, регионално, областно или общинско равнище, както и кои правомощия могат да бъдат предоставени на ръководителите на отделни администрации, държавни предприятия, лечебни заведения, училища или други публични организации. Едновременно с това следва да бъдат ясно определени пределите на делегираните правомощия и механизмите за последващ контрол върху тяхното упражняване.
Следващата основна функция е планирането. Всяка секторна програма трябва да съдържа ясно формулирани стратегически, тактически и оперативни цели, конкретни задачи, срокове за изпълнение, необходими човешки, материални и финансови ресурси, както и измерими показатели за оценка на резултатите. Планирането следва да бъде съобразено с възможностите на държавния бюджет, с наличния административен капацитет и с очакваните обществени потребности. По този начин се създава реалистична основа за успешното изпълнение на програмата.
Особено място заема организацията и координацията на изпълнението. Независимо колко добре е разработена една управленска програма, тя няма да постигне своите цели без ефективно взаимодействие между всички участници в нейното реализиране. Това изисква ясно определяне на функциите на отделните институции, последователността на изпълняваните дейности, информационния обмен, координационните механизми и процедурите за съвместно решаване на възникналите проблеми. В условията на съвременното публично управление все по-голямо значение придобиват междуведомственото сътрудничество, електронното управление, интегрираните информационни системи и дигиталната координация между институциите.
Следващата ключова функция е контролът и регулирането. Изпълнението на всяка секторна програма следва непрекъснато да бъде наблюдавано чрез система от вътрешен и външен контрол. Това включва административен контрол, финансов контрол, вътрешен одит, външен одит, парламентарен контрол, съдебен контрол и обществен контрол. Основната цел на тези механизми е своевременното откриване на отклоненията от поставените цели, предотвратяването на неефективното използване на публичните средства, ограничаването на корупционните практики и гарантирането на законосъобразността при изпълнението на програмите. При необходимост контролът следва да бъде съпроводен с регулиращи действия, чрез които програмите се актуализират съобразно настъпилите промени във вътрешната и външната среда.
Не по-малко важно място заемат стимулите, чрез които се мотивират институциите, администрацията и публичните организации да постигат по-високи резултати. Те могат да бъдат финансови, кариерни, професионални, морални или обществено признание. Добре изградената система за стимулиране насърчава инициативността, иновациите, професионалното развитие и по-високата ефективност при изпълнението на публичните политики.
Успоредно със стимулите задължително следва да бъде изградена ясна система за носене на отговорност и прилагане на санкции. Всяка управленска програма трябва предварително да определя кой носи политическа, административна, дисциплинарна, имуществена, гражданска или наказателна отговорност при неизпълнение, некачествено изпълнение или нарушаване на законовите изисквания. Само при ясно разграничаване на компетентностите и отговорностите може да се гарантира висока управленска дисциплина и ефективност.
Аналогичен подход следва да се приложи и при законодателната програма. В нея трябва ясно да бъде определено кой взема законодателното решение, кой разработва проектите на нормативните актове, кой ги съгласува, кой ги приема и кой осигурява тяхното изпълнение. В демократичната държава законодателната инициатива обикновено принадлежи на народните представители и Министерския съвет, а приемането на законите е правомощие на парламента. След обнародването им изпълнението се възлага на органите на изпълнителната власт, които чрез своите администрации, агенции и контролни органи осигуряват практическото прилагане на законовите разпоредби.
В обсъжданвро на законодателната програма, бих си позволил да препоръччам обезателното вклю
ване на закон за формирането поддържането на ценнстната система на гората, както и Наредба за фориране на ценностите в семейството, детската градина, основното, средно и висе образов ание, кактои тяхнпъп поддържане на таботното мсто.
Особено важно е законодателната програма да съдържа ясно разпределение на отговорността за изпълнение на нормативните актове. Не е достатъчно един закон да бъде приет от парламента. Следва предварително да бъде определено кои институции ще разработят необходимите правилници, наредби, инструкции, методически указания и други подзаконови актове, без които законът не би могъл да бъде приложен ефективно. Наред с това трябва да бъде ясно определено кой орган осъществява контрола върху прилагането на закона, как се оценява неговото въздействие и кой носи отговорност при неизпълнение или неправилно прилагане.
Съвременното демократично управление изисква и ясна система за политическа и институционална отчетност. Органите, които приемат управленските и законодателните решения, следва периодично да представят публични отчети относно степента на изпълнение на програмите, постигнатите резултати, използваните бюджетни средства и възникналите проблеми. По този начин се гарантира не само прозрачност на публичното управление, но и възможност обществото да упражнява ефективен контрол върху дейността на държавните институции.
Следователно функционалното конкретизиране на секторните и законодателните програми представлява основна предпоставка за ефективното управление на държавата. Само когато са ясно определени кой взема решенията, кой ги изпълнява, с какви правомощия разполага, как се осъществява контролът, какви стимули се прилагат, кой носи отговорност и какви санкции следват при неизпълнение, публичните политики могат да се реализират последователно, законосъобразно и с висока обществена ефективност. Именно тази ясно изградена функционална архитектура превръща демократичната държава в система, основана на отговорност, прозрачност, ефективност и върховенство на правото.
В заключение ще обобщим, че разглеждането на програмите на съвременната демократична държава показва, че тяхната ефективност зависи не само от правилно формулираните цели, политики и приоритети, но и от ясното разпределение на отговорностите, качественото законодателно осигуряване и устойчивото финансово обезпечаване чрез държавния бюджет. Само когато управленските и законодателните програми са взаимно съгласувани, ресурсите са планирани рационално, а изпълнението им се подлага на постоянен контрол и обществена отчетност, държавата може успешно да изпълнява своите функции и да защитава обществения интерес.
В крайна сметка бюджетът не е просто финансова рамка, а израз на приоритетите на държавата и на нейната отговорност към гражданите. Истинската стойност на всяка демократична програма се измерва не с размера на изразходваните средства, а с реалните резултати, които тя оставя след себе си – по-добър живот, по-силни институции и повече доверие в държавността.
Председател на БКОНК:
София, 12.07.2026г. Проф. д-р М. Рибов
___________________________________
[1]Докладите на БКОНК са качени в сайта на БКОНК (доклади от 11.08.2010 г. до 12.07.2026 г.) и се изпращат на Президентството на Република България, Министерския съвет, Министерствата, Комисията по образованието и науката към Народното събрание, Националната агенция за оценяване и акредитация, БТА, БНР, БНТ и висшите училища в България.
[2]Директива 2011/85/ЕС на Съвета от 8 ноември 2011 г., относно изискванията към бюджетните рамки на държавите членки – установява правила за средносрочното бюджетно планиране, фискалната дисциплина и управлението на публичните финанси; Директива (ЕС) 2024/1265 на Съвета от 29 април 2024 г. за изменение на Директива 2011/85/ЕС - актуализира правилата относно бюджетните рамки, като засилва устойчивостта на публичните финанси и съгласуваността с новата европейска рамка за икономическо управление; Регламент (ЕС) № 473/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2013 г., относно общите разпоредби за наблюдение и оценка на проектите за бюджетни планове на държавите членки от еврозоната - урежда представянето, оценката и координацията на националните бюджетни програми Регламент (ЕС) № 472/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2013 г., касаещ засиленото наблюдение на държавите от еврозоната, които изпитват или са застрашени от сериозни финансови затруднения - определя механизми за наблюдение и изпълнение на икономическите и бюджетните програми; Регламент (ЕС, Евратом) 2024/2509 на Европейския парламент и на Съвета от 23 септември 2024 г, относно Финансовия регламент, приложим към общия бюджет на Европейския съюз – определя принципите на бюджетното управление, финансовия контрол, отчетността и ефективното използване на публичните средства в институциите на ЕС; Регламент (ЕС) 2024/1263 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2024 г., засягащ ефективната координация на икономическите политики и многостранното бюджетно наблюдение - регламентира изготвянето на средносрочни фискално-структурни планове и координацията на националните икономически политики; Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 г., относно засилването на наблюдението на бюджетните позиции и координацията на икономическите политики (впоследствие многократно изменян) - поставя основите на европейската система за бюджетно планиране и координация в рамките на Пакта за стабилност и растеж.
[3] Вж.: Рибов М. Висшето образование – нови проблеми, нови решения, Авангард Прима, 2016.
[4] Според тази традиция: 1) усърдният труд е морално задължение; 2) личната дисциплина, отговорността и пестеливостта са добродетели; 3) успехът се възприема като плод на постоянство, трудолюбие и спазване на установените правила; 4) човекът сам носи отговорност за своя житейски път. Тази идея е подробно анализирана от Макс Вебер в неговия класически труд Протестантската етика и духът на капитализма. Вебер защитава тезата, че именно протестантската трудова етика е допринесла за формирането на капиталистическата икономическа култура в Северна Америка и Западна Европа. Важно е обаче да се направи едно уточнение - Американската мечта не произтича единствено от религиозно учение. Тя е резултат от съчетаването на протестантската трудова етик, идеите на Джон Лок за естествените права и собствеността, принципите на индивидуалната свобода и равните възможности, залегнали в американската политическа традиция, както и предприемаческия дух и пазарната икономика. Следователно, ако трябва да се посочи едно религиозно течение, което стои в основата на максимата „Ако се трудиш усърдно и спазваш правилата, всичко ще се уреди“, това безспорно е протестантството, и по-специално протестантската (калвинистка) трудова етика. Именно тя се счита за един от най-важните културни и ценностни източници на идеята за Американската мечта.